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| TRIBUNE POLITIQUE
INTERNATIONALE Texte de l'intervention de Martine Toulotte sur le budget participatif lors du congrès 2000 des Alternatifs |
2000 |
PORTO ALÈGRE, UN EXEMPLE DE DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE A SUIVRE
1 - Le projet politique
En 1988, quand le Parti des Travailleurs (PT) de Porto Alegre (1,5 millions d'habitants) se présente aux élections municipales, il a un double but politique, d'une part faire des choix qui améliorent la vie quotidienne des plus pauvres, d'autre part initier un processus qui permette le contrôle de la société civile sur le nouveau pouvoir issu des élections. En effet, si le PT est critique par rapport au fonctionnement de la démocratie représentative, qui s'est essoufflée, il est réellement traumatisé par les dérives bureaucratiques qui ont caractérisé les pays de l'Est. Son obsession est de mettre en place des mécanismes qui vont empêcher sa propre bureaucratisation.
2 - Le fonctionnement du budget participatif
Quand le PT a gagné les élections, il était mû par cette volonté politique, mais il n'avait aucune expérience de gestion municipale. La première année, les réveils furent rudes, 98% du budget étaient accaparés par les dépenses de fonctionnement de la mairie, ne laissant aucune marge de manœuvre pour d'autres choix. Les communautés de base faisaient le siège de la mairie, réclamant les investissements indispensables pour leurs quartiers. Devant ces grandes difficultés, le nouveau maire, Olivio Dutra joua cartes sur table avec la population. Il leur exposa les difficultés budgétaires et, ensemble, ils cherchèrent à sortir de cette impasse. La première urgence ne consistait pas à se répartir les miettes, mais à accroître de façon substantielle, les recettes, tout en restant fidèle à la priorité politique qui était de gérer la ville au profit des classes pauvres. Sur la demande du maire, en lien continuel avec les communautés de base, les services financiers de la mairie proposèrent l'ITP. Cette Taxe Progressive sur l'Immobilier foncier Urbain fixait des taux supérieurs pour les habitants des quartiers bien équipés en infrastructure et touchait principalement la propriété foncière et les bureaux. Parallèlement, la mairie consulta les habitants des quartiers pour déterminer en concertation les priorités d'investissements. Les demandes qui remontèrent furent très nombreuses et sans commune mesure avec les financements disponibles. La déception des habitants fut très grande, si bien que la mairie qui avait réussi à mobiliser 700 personnes la première année, se trouva avec 400 personnes les deux années suivantes. Ce n'est que progressivement, en voyant sortir de terre ce qu'ils avaient demandé, que les habitants commencèrent à venir de plus en plus nombreux. Les difficultés de la première année, cependant, illustrent bien une principale caractéristique du Budget Participatif de Port Alegre qui ne se résume pas en une simple intervention des habitants sur la répartition des ressources, mais est aussi un instrument de choix politique qui permet à la population et au pouvoir politique de se concerter sur le type de recettes, c'est à dire d'impôts, et par là, dans la réalité d'opérer un certain réajustement des richesses, en jouant sur les recettes et les dépenses. Dès la première année, en 1989, les habitants découvrirent, devant la fiscalité progressive mise en œuvre, la possibilité de financer les investissements qu'ils avaient eux-mêmes érigés en priorité lors des discussions budgétaires, organisées dans chaque secteur.
En quoi consiste le Budget Participatif, fonctionnant à Porto Alegre depuis 12 ans ? C'est l'intervention directe de la population dans les décisions qui concernent les impôts et la répartition des ressources de la ville à travers le budget.
3 - Comment se déroule le budget participatif ?
La ville, après discussion avec la population, a été divisée en 12 secteurs. De plus, à l'échelle de toute la ville, 5 commissions thématiques traitent des points suivants : transport et circulation, santé et assistance sociale, éducation, culture et loisirs, développement économique et fiscalité, organisation de la cité et développement urbain.
Le premier cycle du budget participatif se déroule du 15 mars au 15 avril. Au cours de séances publiques dans chacun des 12 secteurs et des 5 commissions thématiques, le maire présente l'état d'avancement des réalisations du plan d'investissement de l'année en cours qui a été élaboré collectivement démocratiquement l'année précédente et adopté en novembre par la " chambre législative " (le conseil municipal). Ce plan fait l'objet d'une plaquette, dans laquelle tous les investissements prévus sont consignés et rangés par quartier, d'une manière clairement lisible pour tous. Ce document public est distribué à tous les présents (souvent plus d'un millier de personnes). Le maire distribue également un petit livre qui détermine pour une année les règles de fonctionnement du processus, et des critères de priorité qui vont permettre de faire des choix dans le budget. Le maire est interpellé et doit rendre des comptes sur l'exécution du budget de l'année précédente. Au cours de cette séance, la population élit ses délégués à raison de 1 pour 10 personnes présentes. Ces délégués forment le forum des délégués qui coordonne tout le processus de discussion avec la population pour dégager les thèmes prioritaires, les travaux à lancer, les services à développer.
Du 15 mars à la fin mai, se déroule une étape intermédiaire pendant laquelle la population se réunit de manière indépendante par rapport à la mairie et hiérarchise sa demande de travaux et services.
Le 2ème cycle commence début juin et se termine vers le 15 juillet. La mairie représente les grandes composantes des dépenses et les estimations des recettes de l'année à venir. AU cours de ces réunions, chaque secteur et chaque commission thématique élisent de manière directe 2 conseillers titulaires et 2 suppléants au Conseil du Budget Participatif, qui ont un mandat d'un an renouvelable une seule fois. A ce moment-là, la population qui a déjà décidé de ses priorités, délègue à ses conseillers l'élaboration du budget public et du plan d'investissement de l'année suivante à construire en cogestion avec la municipalité. Durant ce second cycle, les habitants de chaque secteur et les membres de chaque commission thématique transmettent à la mairie un document représentant les 4 priorités thématiques qu'ils veulent voir retenues parmi 8 thèmes possibles : assainissement de base, politique de l'habitat, voirie (revêtement, réseaux d'eau potable, réseaux d'eaux pluviales), éducation, assistance sociale, santé, transports et circulation, organisation de la ville. Par ailleurs, ils remplissent un formulaire-type pour chaque proposition de travaux ou de services souhaitée, la décrivant et indiquant sa localisation et sa hiérarchie dans l'ordre des demandes.
Chaque demande fait l'objet d'une note suivant son ordre de priorité. Chaque demande de chaque secteur est informatisée par le Cabinet de la Planification, ventilée dans tous les services municipaux qui étudient la faisabilité technique, juridique et financière, et fait l'objet d'une note selon l'ordre de priorité qu'ont choisi les habitants. L'addition des notes des 4 priorités des secteurs donne lieu à une liste qui permet de dégager les premières priorités pour l'ensemble de la ville. On obtient ainsi un premier indicateur de planification pour l'imputation des ressources.
Un 2ème indicateur est tiré de l'analyse des choix des commissions thématiques auxquels on ajoute les projets de grands travaux structurants en cours. On arrive ainsi au second indicateur de planification qui répond aux demandes de la base thématique de la ville.
Le 3ème indicateur de planification vient de la municipalité. Il faut en effet dégager les moyens nécessaires pour maintenir le niveau de prestations de services apportés à la population. Ce sont ce qu'on appelle les dépenses incompressibles.
A partir de ces 3 indicateurs, le Cabinet de la Planification élabore la première matrice budgétaire qui est discutée dans l'assemblée financière de la commune en séance plénière de la " chambre législative ".
Pendant ce temps, le nouveau Conseil du Budget Participatif se met en place. Font également partie de ce conseil, un représentant de l'Union des Associations de Habitants et un représentant du syndicat des employés municipaux. Deux coordinateurs de la mairie font partie de ce conseil, mais sans droit de vote. Durant le mois d'août, les membres de ce conseil suivent des sessions de formation de ce budget.
Du 1er octobre au 30 décembre
Entre le 1er octobre et le 3à novembre, la " chambre législative " vote la proposition budgétaire. De leur côté, les services de la mairie, en lien avec le Conseil du Budget Participatif, élaborent le plan d'investissement de l'exercice suivant, selon les 3 critères de gestion qui ont été retenus cette année par la mairie et par les délégués de la population et qui figurent dans le petit livret du Règlement Intérieur, distribué en mars par le maire : population, carence de services et d'infrastructures dans le quartier et priorités thématiques du secteur.
Enfin, en décembre, le processus s'achève par une re-discussion entre la mairie et la population sur les règles qui prévaudront l'année suivant et qui sont à nouveau co-élaborées conjointement.
Celui qui découvre le budget participatif de Porto Alegre en lisant cet article, doit sans doute retirer de ce rapide descriptif, une impression d'un mécanisme terriblement complexe et technique, laissant très peu de place aux habitants. J'ai vu en direct les assemblées qui débattent et décident. Il faut bien se rappeler que la démarche s'est inventée au cours des 12 ans que dure cette expérience en lien avec les habitants. C'est eux-mêmes qui, peu à peu, ont établi ces règles comme étant les meilleures garanties de leurs choix. Bâtir un budget demande aussi une très grande rigueur, et il n'est pas possible de déraper dans le temps ou de laisser des réponses floues.
4 - Les transformations engendrées par le Budget Participatif
Quand on parcourt Porto Alegre et qu'on parle avec la population de quartiers, on voit des changements opérés par le budget participatif. C'est particulièrement criant dans les favelas. Les chemins qui dégringolaient des favelas sont devenus des rues bordées de trottoirs. Ce qui est particulièrement frappant, c'est le degré de finition de ces aménagements et ses incidences sur la vie quotidienne. J'ai vu le matin, le facteur venir apporter du courrier et les bennes à ordure de la ville passer, tandis que chacun, devant chez soi, déposait ses ordures ficelées dans un sac en plastique, toutes choses qui étaient impensables dans le dédale de favelas avant. A l'intérieur du quartier, une crèche neuve accueille les petits. Il est certain que la forte mobilisation des quartiers pauvres a abouti à un renversement des priorités d'investissements de la ville. A Santa Teresa, les habitants m'ont montré comment la mobilisation des habitants de la rue la plus pauvre avait abouti au traitement complet de la rue, alors que les habitants de la rue d'à côté, un peu plus riche, et n'ayant pas participé au processus, se retrouvent aujourd'hui dans un environnement moins soigné.
C'es d'ailleurs ce changement que produit ce Budget Participatif qui explique pourquoi il y a une telle participation. Environ 140 000 personnes sont intervenues dans le processus depuis une dizaine d'années.
Un changement tout aussi important, et qui saute aux yeux, se passe dans les têtes. Il pourrait se résumer en quelques mots : dignité, solidarité, découverte de la ville, acquisition de connaissances, compréhension du fonctionnement de la société, développement de la conscience citoyenne.
Dignité : que l'on s'imagine des personnes qui ne comptaient pour rien, des jeunes Noirs sans emploi, des vieilles femmes qui ont été écrasées et dédaignées toute leur vie, qui sont tout d'un coup consultées. Leur parole a exactement le même poids que celle d'une personne importante. Le maire vient dans leur quartier, leur remet un document qui explique le budget de toute la ville, accepte d'être interpellé sur la réalisation des engagements antérieurs. Le premier sentiment, dont parle tout un chacun, c'est de se sentir respecté, de recouvrer une estime de soi.
Solidarité : au début, chacun vient pour résoudre ses propres difficultés. Mais le processus qui est public, incite les voisins à se regrouper, à collectiviser leurs problèmes personnels. Les liens se resserrent. Si les habitants réussissent à se mobiliser suffisamment pour que leurs choix soient pris en compte, ils voient leur priorité inscrite au budget et prendre corps les années suivantes.
Découverte de la ville : les délégués, les conseillers du Budget Participatif qui parcourent la ville avec le bus du Budget Participatif, se font expliquer les problèmes par les communautés.
Acquisition de connaissances : les habitants deviennent peu à peu les interlocuteurs des services. J'ai assisté à une réunion entre les services et les conseillers du Budget Participatif sur l'éclairage public. Le responsable du service exposait un document avec des questions sur le type de lampadaire, les prix.
Compréhension du fonctionnement de la société : les habitants, dès la première année, en découvrant la part minime laissée par le budget aux investissements, soit 2%, ont très vite compris que pour avoir des recettes, il fallait recouvrir des impôts et que le type d'impôts n'est pas neutre. Dans la cassette vidéo que j'ai ramenée de Porto Alegre, on voit une vieille femme défendre les impôts et dire " on est prêt à les payer, car on voit à quoi ils servent et que c'est nous qui contrôlons leur emploi ".
Élévation du niveau de conscience citoyenne : un habitant me montrait fièrement sur la plaquette du " Plan d'investissement 1999 ", une ligne qui parlait de la réfection de la place de son quartier ; et il ajoutait aussi fièrement : " nous avons dû attendre 10 ans, car nous avons découvert que dans notre quartier, des gens vivaient dans des favelas et que leurs besoins étaient plus urgents ". C'est le mécanisme de participation à la confection du budget qui développe cette conscience citoyenne. Ainsi avec l'application de ces critères, décidés par les gens eux-mêmes, ceux-ci sont amenés à relativiser leur propre attente, en découvrant les besoins de leurs voisins.
Le processus du Budget Participatif de Porto Alegre se révèle être non seulement un outil de transformation urbaine, mais aussi un outil de transformation sociale.
5 - Quels enseignements tirer en France ?
Très simplement, Porto Alegre nous enseigne en premier lieu que
les habitants se mobilisent quand il y a pour eux un enjeu réel, quand ils découvrent concrètement que leur participation leur permet de transformer leurs conditions de vie. A Porto Alegre, la 1ère année, 700 habitants ont accompagné le processus, l'année suivante, ils étaient 300, puis 200 ; et c'est seulement quand ils ont commencé à voir sortir de terre ce qu'ils avaient décidé la première année, qu'ils sont revenus peu à peu, puis de plus en plus nombreux puisque lors d'une recherche conduite en 1998, on dénombrait pour cette année 110 000 participants.
Certaines règles de fonctionnement permettent d'éviter cet éternel et faux débat qu'il y a en France entre vrais et faux représentants, entre associations souvent taxées de sclérosées et " vrais habitants ". En effet, ceux qui veulent promouvoir leur intérêt ou défendre un projet ne peuvent le faire que s'ils mobilisent beaucoup de gens autour d'eux, dans la mesure où on a le droit à un délégué pour 10 personnes présentes aux réunions plénières. D'autre part, personne n'a de voix prépondérante et les priorités retenues dans le quartier seront celles qui auront recueilli le plus de voix lors des séances du forum des délégués.
Les intérêts des différents groupes sociaux ne sont pas tous les mêmes. Le processus de participation est donc normalement
conflictuel, vivant, dans la mesure où il faut donner des priorités. Il aboutit à une
négociation entre ces intérêts contradictoires, qui se soldent par un
compromis. On est loin de la recherche éperdue de consensus qui est visé par des élus, en France, lorsqu'ils se lancent dans des processus de participation.
Pour les élus de Porto Alegre, la démocratie participative ne se substitue nullement à la démocratie représentative qu'ils considèrent comme un acquis historique, non négociable. En revanche, elle permet de la vivifier en transformant les citoyens passifs entre deux élections en citoyens actifs tout au long du mandat. Le projet politique des élus ne se limite pas à une meilleure gestion urbaine, c'est une volonté de refonder la citoyenneté, de repenser l'articulation de la société civile et de ceux qu'elle a contribué à élire. La portée politique de ce concept qu'ils ont créé est valable à toutes les échelles, comme ils sont en train de le montrer dans l'Etat du Rio Grande de Sul, où, depuis un an, ils ont mis en place le Budget Participatif. Comme le dit Tarso Genro, le premier maire, " nous cherchons à reconstituer une sphère publique à travers une autre relation de la société civile et de l'Etat et à partir de ce que nous appelons une subversion démocratisante qui rende les droits effectifs et concrets ".
Dans le fonctionnement démocratique de Porto Alegre, le maire est tenu de rendre des comptes à la population
annuellement. En France, cela impliquerait, d'une part que les documents d'engagement budgétaire soient simples, lisibles et distribués à tous, et, d'autre part, un bouleversement des mentalités, puisque le maire ne se considère pas comme un élu qui doit rendre des comptes à ceux qui l'ont élu. Ici, rien ne s'opposerait à un tel fonctionnement si ce n'est la tradition qui place le maire au-dessus des autres. On peut cependant imaginer comment un maire pourrait mettre en place des outils d'interpellation, et jouer, en restant dans le cadre juridique, le jeu de la transparence.
Un autre point essentiel est l'autonomie du mouvement citoyen, autonomie qui se combine avec des moments de cogestion. En France, il n'est que de voir les différentes formules de comités de quartier qui se sont un peu partout mis en place dans les villes depuis les élections de 1995. Dans la plupart des cas, ils sont présidés par un élu et ils n'ont la plupart du temps pas de fonctionnement autonome, comme si leur autonomie présentait un danger. A Porto Alegre, cette autonomie est revendiquée clairement et fortement par les habitants qui, par exemple, n'envisagent pas être rétribués par la mairie, même quand ils ont conseillers du Budget Participatif. Ils auraient trop peur de perdre leur indépendance.
En intervenant sur l'ensemble du budget, dépenses comme recettes, les habitants, très concrètement, sont amenés à comprendre le rôle des impôts. C'est la première fois que l'on vit des manifestations populaires pour défendre le recours à l'impôt. En France, très peu de mairies ont compris qu'elles ont tout à gagner d'une vraie transparence budgétaire et que c'est la condition première pour rendre les citoyens pleinement responsables.
6 - Les prolongements de Porto Alegre
Interpellés par cette expérience citoyenne sans précédent, nous avons appelé tous ceux qui pensaient qu'elle pouvait aider à revivifier la démocratie dans leur propre pays, à constituer le réseau "Démocratiser radicalement la démocratie".Créé en juillet 99, ce réseau regroupe 250 personnes, simples citoyens, associatifs, élus, professionnels, universitaires. Nous avons tenu à conserver un principe qui nous paraît fondamental lorsqu'on parle de démocratie dans la ville, c'est de constituer un réseau composé d'habitants, d'élus et de professionnels. Comme le soulignait un participant africain, " cet équilibre est indispensable, si l'on veut que la marmite tienne sur ses trois pieds ". Parmi les élus ont représentés les différentes sensibilités de gauche (Les Alternatifs, PCF, PS, Verts, LCR). Dès son origine, ce réseau a une double dimension nationale, dans la mesure où la question de la citoyenneté est une question dans nos propres pays, et internationale, dans la mesure où la question se pose partout et nous avons à apprendre des initiatives qui sont prises ailleurs.
Martine TOULOTTE
Une vidéo sur le "Budget Participatif de Porto Alegre" est disponible. Pour se la procurer, s'adresser à Martine Toulotte. Tél. : 04 76 51 85 88.